2015年注定将成为中国金融外交的丰收大年。这一年的年初，中国围绕亚投行的组建在国际舞台上打了一场堪称完美的金融外交攻坚战；而这一年的年底，中国正在成功地将人民币送进国际货币基金组织（IMF）的特别提款权（SDR）。与前者相比，尽管后者涉及更加复杂的技术问题，但它终仍然是由IMF的全体成员国投票决定，是对中国外交动员能力的一次重大考验。人民币被纳入特别提款权，不啻于金融版本的中国入世，它所给中国金融开放、人民币国际化乃至整个金融崛起都有可能带来深远影响，并可能影响整个世界金融格局。它和亚投行的组建共同构成了中国在全球金融治理舞台上发挥大国角色的标志性事件。
一、SDR的前世今生
稳定的国际货币体系是国际经济活动得以顺利展开的基本前提，但是随着黄金退出国际货币职能之后，国际货币体系中就一直存在货币管理的民族性和货币使用的国际性之间的根本性矛盾，即发挥国际职能的货币由作为发行方的主权政府来管理，其货币政策主要是服务于本国的利益，而该货币的使用方却是整个国际市场上的行为体。这一矛盾刺激国际社会不断探索设立超主权货币的可能性，以服务于全球共同利益。
在1944年的布雷顿森林会议上，尽管作为英国首席谈判代表的凯恩斯就提出了缔造“班科”这样一种超主权货币作为战后国际货币体系中心的构想，但是当时的美国关心的是如何将美元送上国际货币舞台上的霸主地位，因此断然否决了凯恩斯的建议。此后，国际货币体系进入了美元至尊的时代。国际超主权货币的构想几乎销声匿迹，而在欧元作为一种区域性超主权货币诞生之前，1969年诞生的特别提款权是朝着超主权货币发展的重要试验，它是美元危机的产物。
从20世纪60年代中后期开始，随着美国经济霸权出现衰落态势，国际市场上出现了“美元稀缺”向“美元过剩”的转变。特别是随着日本和以德国为代表的西欧国家竞争力日益恢复，外加越南战争和“伟大社会”计划的巨额花费，美国的贸易逆差越来越大。美元的外国持有者开始怀疑，依照固定的黄金价格，美国的黄金储备是否能够完成对美元债务的清偿。而如果市场一旦丧失对美元的信心，出现对美元的挤兑，那么美元就会发生危机。这刺激了当时主要的经济大国进行推动国际货币体系改革的努力，其中法国走在这场改革的前沿。
1965年6月，法国财政部长吉斯卡尔·德斯坦提出建立新的全球储备货币以替代美元，即共同储备单位，该储备货币与黄金挂钩，由一篮子主要工业国的货币构成，各国货币所占比例固定不变。这一构想得到很多欧洲国家或明或暗的支持，但却遭到美国和英国的反对，因为该提议试图重新提升黄金的储备货币地位，并且提升其他国家的货币地位，而削弱了美元和英镑的国际地位。此后，经过复杂的讨价还价，主要发达国家接受了比利时提出的一种折衷方案：增加各国向基金组织的自动提款权，而不是另创新储备货币来解决可能出现的国际流通手段不足的问题。这一偏向美英立场的方案终于1969年被IMF正式通过，特别提款权宣告诞生，其目的正是为了应对美元开始出现的波贬值浪潮。
可以说，西方主要国家缔造特别提款权这一超主权货币单位的目的就是为了削弱主权货币特别是美元的国际货币职能，制衡货币霸权“嚣张的特权”。而特别提款权也确实在局部领域发挥了部分国际货币职能。首先，在价值尺度上，SDR可以用作官方部门主权货币汇率的参考标准，有些国家甚至选择将本国的汇率与SDR进行挂钩。对于不少国家来说，SDR作为一个相对比较稳定的货币篮子，是确定本国汇率水平的重要参考依据，这比单一参考某种主权货币更能保持货币的稳定性。与此同时，IMF几乎所有的债权和债务都以SDR计价。美国金融危机爆发后，为筹集更多的救市资金，IMF就于2009年首次发行了以特别提款权计价的债券；另外，国际清算银行等一些国际组织也都使用SDR作为计价标准。第二，作为交易媒介，SDR在官方部门中可以用来与指定货币承兑国兑换可自由使用的货币；IMF会员国之间也可以用SDR与某国货币进行协议交换以及向一般资源账户转移资金。第三，作为一种价值储备手段，SDR在官方使用中与其他外汇储备等效，可以作为IMF成员国的储备资产，这也是特别提款权重要的国际职能。
总之，SDR从诞生伊始，就承担了改革美元单一主导国际货币体系的职能。IMF对SDR的分配，实质上是向每个成员国提供了一项新的国际储备资产，有利于减少对美元作为国际储备货币的依赖。但是作为一种全球性的超主权货币单位，SDR目前只能在一些局部的官方领域特别是IMF内部发挥着有限的国际货币职能，它不能运用于国际私人市场的自由交易，从而大大限制了SDR成为一种类似于美元、欧元那样的真实国际货币。在近四十多年的发展历程中，SDR之所以未能像当年的欧洲货币单位（ECU）一样，发展成为一种真正的超主权货币，很大程度上并非因为技术上的难题，而源于SDR的改革涉及国际货币权力和利益的重新分配。
二、改革SDR：不仅仅是技术争论
2008年美国金融危机的爆发，再次暴露出单一依赖美元作为国际储备货币的各种风险，国际社会开始进一步思考改革以美元为中心的国际货币体系的各种可性之道。而作为一种既有的制度设计，由于SDR已经在现实实践中运行了四十多年，提升特别提款权的国际货币职能被赋予了新的希望。2009年3月，中国央行行长周小川公开发表了《关于改革国际货币体系的思考》的著名文章，指出“创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币，从而避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷，是国际货币体系改革的理想目标。”而SDR要想发挥更加实质性的国际货币职能，还需要对其进行大规模的改革。
首先，SDR作为国际机构IMF发行的一个记账单位，本身缺乏坚实的国际信用基础。SDR本质上是一种信用货币，但它又并不像其他主权国家的货币那样拥有主权支撑。SDR要想发展成为全球储备资产，支撑起庞大的国际货币储备体系，仅仅依靠IMF的国际地位是远远不够的，这必定需要成员国让渡一部分货币权力，赋予SDR国际合法性地位。这类似于当年欧洲国家将货币主权让渡给欧洲央行，从而使得欧洲央行树立起超国家的信用。但在当前普遍缺乏国际互信的背景下，各国让渡非常敏感的“货币主权”的全球社会基础还不具备。
不仅如此，SDR的发行机构IMF的合法性和有效性都比较有限，难以令人信服的发挥世界央行的职能。冷战结束后，IMF成为新自由主义经济学的拥趸者，积极主张金融自由化，进而成为美国打开全球金融市场的工具。1997年东亚金融危机中IMF救援不力，使其遭遇次合法性危机；2008年美国金融危机中IMF对于发挥监督和预警角色更是无所作为，从而使其遭遇第二次合法性危机。再加上在IMF投票机制中发达国家的份额远远超过发展中国家，IMF的相关政策受到发达国家的主导，美国不仅具有否决权，而且其国会至今拒绝批准2010年已经达成的IMF份额权改革协议，这使得IMF的合法性一直受到质疑，因此各国对于授权IMF这样一个合法性不足的国际机构发行SDR这样一种真正意义上的国际货币还持谨慎态度。要想使特别提款权成为普遍认可的国际货币，首先需要对国际货币基金组织进行大规模改革，包括人事权、份额权等多方面的改革，否则特别提款权难以在国际货币体系中发挥实质性的通货职能，也难以对美元进行实质性的制衡。
其次，SDR货币篮子种类不够完善，并未改变国际储备资产高度依赖少数主权货币的局面。SDR的定值货币篮子仅由四种货币构成，已经不能充分反映全球经济增长的相对格局。其中英镑的发行者英国在经济总量上不仅早早地就已经被中国超过，而且在2011年已经被巴西超过；而英国在国际贸易中的进出口总额也可能会被另一个国家韩国所超过。而无论是中国、巴西还是韩国的货币，都没有被纳入到SDR中，这将削弱SDR作为世界货币的中立性。而且美元在货币篮子中比重一直很大，美元的强势地位依然会威胁到其他国家的储备安全，这在本质上并没有改变国际货币体系依赖主权货币作为储备资产的局面。因此，应当增加SDR篮子货币的种类，以增强SDR的代表性和可接受性。
再次，SDR的发行数量有限，分配机制不均衡。根据IMF规定，SDR的发行以补充现有储备资产的长期全球需要为基础，但是自设立之后，IMF只进行了三次SDR的一般性发行，总数额为2040亿，仅相当于2815亿美元左右，与美元的国际储备相比，SDR的发行规模非常小，仅占全球外汇储备的2.4%，难以发挥成为一种真正的国际储备资产的作用。其他国家通过SDR获得资金，会减少全球对于美元作为储备资产的依赖，而且特别提款权的总量越大，对美元的依赖越少，所以美国一直不希望SDR总量的增加。
在上述三大缺陷中，相对容易实现改革的、也是改革需求紧迫的就是改革SDR的货币篮子。与当年的欧洲货币单位相比，当前SDR大的问题就是合法性不足。欧洲货币单位是由所有参与国的货币加权得来，尽管各国货币在其中所占的比重因为经济指标的差异而有一定的不同。而当前SDR的货币篮子中仅有美元、日元、英镑和欧元四种货币，这反映的是传统的世界经济结构，已经不能适应当前国际经济格局发展的需要，因此IMF迫切需要增加货币篮子的种类与代表性，吸纳更多的新兴货币进入货币篮子，扩大SDR的代表性和合法性。只有更多地新兴货币被纳入到SDR，才能增加它们使用SDR的兴趣，从而使更多国家成为SDR的“利益相关方”。
从1986年1月1日起，IMF执行董事会决定以5年为一个周期对SDR货币篮子定值进行评估，评估内容主要为决定SDR货币篮中的币种及各币种在货币篮中所占的权重。按照这一制度惯例，2015年IMF对SDR进行新的评估，11月13日，国际货币基金组织（IMF）一个由技术专家领衔的工作组在经过了数个月的评估之后，决定赞成将人民币纳入特币提款权（SDR）的货币篮子，IMF总裁拉加德和美国财政部先后表态支持工作组的建议。这意味着人民币作为第五种货币被纳入SDR已经尘埃落定，一切只等11月30日IMF理事会例行公事般的终批准。
尽管IMF作出了一个适应世界经济变迁的正确决定，但这一决定充满了大国之间的政治博弈，远不是由技术专家决定的。根据IMF的规定，一国货币能否进入货币篮子的判断标准有两个：该货币是否为被广泛使用的货币，以及该货币是否被“自由”使用的货币。所谓广泛使用主要是指该种货币的使用量，可以通过经济规模和贸易量来进行衡量。目前，中国是世界第二大经济体，GDP占全球生产总值的比重达12.4%；中国也是世界大贸易国，占全世界贸易量的12.2%。因此，从使用的广泛性来说，以商品劳务出口总额的标准看，人民币完全达到了加入SDR货币篮子的标准。
所谓“自由使用”包括两层含义：其一是该货币在国际收支中自由使用；其二是该货币在外汇市场上自由交易。这条规定也是部分国家阻止人民币加入SDR货币篮子的制度障碍。在经常项目上，人民币早在1997年就已实现了自由兑换，2009年开始，人民币已经逐渐被自由用于贸易和投资结算；然而在资本项目方面，人民币的自由兑换还存在一些限制，这成为人民币加入SDR的主要障碍。IMF副总裁筱原尚之就曾经在2011年2月表示人民币不符合自由使用标准而拒绝人民币加入货币篮子。
但事实上，IMF对于货币的“自由使用”并没有客观的衡量标准，当年日元加入SDR之时，其自由使用程度还不如当前的人民币。因此，关于人民币进入SDR的讨论，便超越了一般性的技术判定，而成为被技术问题遮掩下的大国之间的政治和外交角力。
为此，在2015年，中国积极投入资源，展开了继亚投行外交之后的金融外交“第二战”。首先，中国积极争取IMF的支持，并得到了拉加德总裁的多次表示积极表态。尽管在很多时候，IMF要看大股东美国的脸色行事，但IMF也有自己的独立利益。为提高IMF在国际金融治理中的地位和能力，IMF非常需要得到世界第二大经济体中国的支持，并敢于与美国表达不同意见。IMF对人民币的公开支持，不仅在关键时刻对人民币投下一大信心票，而且也使反对者显得不够理直气壮。
而欧洲国家也是中国金融外交的重要对象。英国正努力为伦敦争取人民币离岸交易中心的地位，在力挺人民币成为国际货币方面一直争当排头兵。而在美国金融危机爆发后，欧元区国家对美元在国际货币体系中的特权地位表示不满，力图改变当下美元独大的单一货币体系，人民币的国际化为欧洲“去美元化”提供了新的货币选择。因此，欧洲老牌国家的支持，也成为人民币纳入SDR的重要政治基础。
相比之下，美国和日本虽然没有公开表示反对，但态度却并不积极。无独有偶，在亚投行的组建过程中，主要的障碍也是这两个国家。美国暗地里认为人民币纳入SDR货币篮子的问题会触及到世界货币体系和权力的核心，极有可能对美元的主导地位构成潜在挑战。而日本的反对则是因为它与中国在地缘政治上的矛盾使得其不愿意看到中国在任何领域中国际地位的上升。
2015年9月，习近平对美国成功的国事访问促使了美国立场的重大转变，在两国公布的成果清单中，一个重要的内容就是美国支持中国在全球经济治理中发挥更大的作用，包括首度表态支持人民币纳入SDR。之所以如此，是因为美国一再拒绝国际金融治理结构的改革，已经使美国成为孤家寡人。美国认识到，如果再不改弦易辙，有可能重蹈亚投行博弈中“盟友背叛”的覆辙。
除了“点穴式”的金融外交努力，中国还进行了多方面“小步快走”式的金融改革，包括进一步放宽对资本项目的管制，提高利率和汇率形成的市场化水平，以尽可能为人民币加入SDR扫清技术障碍。正是国内金融改革和国际金融外交终共同将人民币送进了SDR。
三、“入篮”助推人民币崛起
从国际货币体系改革的角度来说，人民币“入篮”有助于国际货币体系的完善。SDR要想发挥更大的国际货币职能更是离不开人民币的加入。2014年12月底，人民币上升为第五大全球支付货币，人民币在跨国贸易和外汇交易中的使用持续上升。人民币进入SDR货币篮子，有利于提升新兴市场国家在国际金融领域的代表性，增加SDR的代表性和合法性，促进SDR能够得到更多国家的认可，特别是得到中国的鼎力支持，从而有助于其向超主权储备货币方向发展。
此外，人民币加入货币篮子也可以进一步平衡其他四种货币汇率波动的风险，提高SDR的稳定性，减少SDR的汇率波动程度，从而更加有助于其发挥汇率标准的职能。同时，在当今美国霸权垄断国际货币、金融格局的局面下，将人民币纳入SDR货币篮子可以缓解少数主权货币充当国际储备货币带来的难题，人民币分散国际金融与投资市场风险的功能作用将持续增强，有助于促进国际货币金融体系朝着公平、公正、包容、有序的方向发展。
对中国自身而言，人民币纳入SDR是2009年中国拉开人民币国际化大幕以来具有里程碑意义的事件，对于中国的货币崛起既具有政治上的象征性作用，也具有技术上的实质性帮助。在政治上，人民币成为SDR的篮子货币，这意味着人民币已经被IMF和国际社会认可为是继美元、欧元、英镑和日元之后的第五大货币，这种官方认可对于货币地位的崛起非常重要，当年美元也是通过布雷顿森林会议所提供的官方认可实现霸权地位的“黄袍加身”。中国真正因此成为货币强国俱乐部中的一员，包括人民币在内的SDR的五大货币发行国将共同构成今后全球金融治理中的“常任理事国”，这将大大提升中国在国际货币舞台上的话语权。
此外，成为SDR篮子货币对人民币国际化的推进也具有相当大的实质性意义。人民币被纳入SDR货币篮子，就意味着所有IMF成员国的央行都将通过其SDR份额自动获得人民币，有助于人民币连同SDR一起发挥官方的国际货币职能。不仅如此，IMF给人民币进行了一个很好的信用评级，相当于给人民币发了一张“市场通行证”，它还有助于提升国际市场对人民币的信心，从而带动各国央行以及很多机构投资者参考SDR的篮子构成来进行资产配置，从而强化人民币的储备货币地位。
不仅如此，人民币纳入SDR对于中国的金融开放和金融改革能形成一种只能向前不能向后的“锁定效应”，从而有效抵抗既得利益集团对于金融开放的反对力量。
但是，我们也必须认识到，正如加入WTO并不必然保证中国成为贸易大国一样--中国的贸易崛起从根本上还取决于中国利用了入世的契机成功地发挥了自身的比较优势；人民币加入SDR并不必然保证人民币国际化的成功，人民币终需要接受市场的检验，而这取决于中国的经济发展前景、政治稳定程度、金融市场的发展和货币政策的可信性等多种因素。
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