乡镇撤并,“瘦身”之后咋“健身”

编者按：伴随城镇化进程，不少地方纷纷推进机构改革，进行撤并乡镇。然而，乡镇撤并之后，管理机制怎么理顺，服务会不会弱化，机构职能如何转变，这些问题成了不少地方面临的新课题。难题咋解，本版推出相关报道。

虽然新身份证上居住地已改成梅堰社区，但张晓峰还是习惯说去“梅堰镇政府”办事。

其实，早在2003年，苏州市吴江区梅堰镇就并入了平望镇，梅堰镇政府撤销，在原来的行政楼里设立了办事处。但对于老梅堰人来说，还把办事处称为“镇政府”。

地处长三角腹地的吴江，城镇化发展快速，2014年城镇化率达到66.27%。在此背景下，本世纪以来吴江进行了五轮乡镇撤并，乡镇数量从23个变成现在的8个，被撤并的乡镇内设立了办事处。不过，办事处毕竟不是政府，职能弱化、人员减少等让办事处地位尴尬。乡镇撤并，“瘦身”之后怎么“健身”，成了吴江机构改革的新课题。

服务会不会弱化？

人员从100多人精减到7人，改革措施跟进，“浓缩版小政府”向服务转型

从安徽来梅堰打工的徐成终于了了件心事：领到积分入学卡，这学期女儿能在公立中学就读了。“7月中旬看到微信公号通知，到服务大厅窗口办卡，没想到这么方便！”

梅堰办事处党工委书记徐华说：“办事处不像是以前的镇政府，人员大大精减，过去以管理为主，现在主要职能是服务。但关系百姓的民生事项都在这里解决，压力还是蛮大的。”

据介绍，梅堰办事处管理着一个社区便民服务中心、一个农贸市场、一支城管队伍。徐华说：“我们办事处在编工作人员只有7名，与过去镇里七站八所100多人没法比。”办事员多跑动，群众才能少跑腿，大厅增加了邮政储蓄、居住证办理等服务，方便群众办事“后一公里”。

与梅堰办事处不同，2012年并入松陵镇的横扇办事处拥有更多权限。办事处主任钮国民说：“这里有13个部门派驻，职能算多的。不过，派驻部门并不属办事处管理，我们的工作人员其实也只有7名。”

一项调研显示，撤并乡镇之初，百姓意见主要集中在四大问题：经济功能弱化、镇容镇貌退化、基础设施老化以及行政管理边缘化。吴江区委党校常务副校长徐枫认为，乡镇撤并是大势所趋，必须推进配套改革、创新工作方式，才能避免公共服务弱化。

钮国民觉得，现在的办事处就是“浓缩版的小政府”，具有服务、管理、协调三大功能。“每天处理的大都是小事，这些却是百姓心里的大事，多想办法，才能不让这里成为被遗忘的角落。”

在横扇办事处，专门设置了便民服务室，把与社区居民生活相关的事项尽量归并到一个窗口，“一站式”办结。他们还与当地商会合作，把一些企业服务事项引入办事处。同时，办事处领导兼任农村工作片片长，让服务延伸到农村。

上级适时放权，每年下放横扇办事处50万元专项资金，用于道路维修、管网疏通等公共服务。“单笔不超过5万元的，办事处均可独立审批。”钮国民说，“小修小补”有了自主权，遇到应急事件能及时处理，不用再打报告了。

发展会不会被边缘？

民生投入不减，模式不搞一刀切，因地制宜避免空心化

八坼镇是早一批被撤并的，2000年就并入松陵镇。“刚开始一段时间，基础设施建设减缓，不少居民质疑，会不会以后没人管了？”八坼办事处主任朱国华说。

加强撤并乡镇管理，公共财政投入必不可少。朱国华说，2009年八坼办事处设立后，政府将其列入规划，加大投入，发展步入快车道。近几年，老农贸市场搬迁、八坼小学重建、老街实施改造，仅2010—2012年，松陵镇对八坼社区的投入就超过5亿元。这些都是群众看得见的实惠。

事实上，吴江的撤并乡镇有先有后，规模大小不同。设立的办事处没有统一模式，不搞一刀切，而是探索自己的特色，各有各的“套路”。

2006年10月并入汾湖的黎里镇，随即设立办事处。2010年5月，黎里古镇保护开发管委会成立，办事处功能被古保委覆盖。管委会主任杨勇说：“与其他被撤并乡镇不同，黎里镇辖区人口超7万人，企业众多。可以说，除了组织、纪检等部门，建制镇上的大部分功能，古保委都有。”

史北村是黎里南部的一个村，有10多家纺织企业，污染问题一直困扰村民。在黎里古保委协调下，企业老板坐到了一起，筹资建设一个日处理能力5000吨的污水处理厂，解决了环境隐忧。2012年来，黎里启动了30多个超10亿元的修缮建设项目，打造“古镇慢游”，让许多村民吃上了“旅游饭”。

民生投入不减力。2013年吴江区将“镇区功能提升改造”列为10项民生工程之一，有近70%项目安排在被撤并乡镇（社区）。在中心镇每年的公共财政安排中，专门有一定比例安排给被撤并乡镇，避免发展被边缘化。

撤并乡镇这些年，实际情况如何？

徐枫分析，一些专业型乡镇，本身有较好的产业基础，被撤并后及时调整战略，较快实现转型升级。一些像黎里古镇这样的特色型乡镇，文化底蕴深厚，被撤并后，专注于古镇保护与旅游产业，发展势头也不错。徐枫强调，也有一些定位模糊的乡镇，被撤并后，受限于体制、规划等因素，出现人气下降、产业发展难等现象，短时间难有起色。

难题如何化解？

体制不顺是核心问题。规划顶层设计，明确功能定位，垂直部门可巡回办公

调研发现，体制不顺是被撤并乡镇的核心问题。

横扇办事处副主任宋莲说，基于目前的权限，办事处的信息资源较为薄弱，“一些事情条线部门或者村里已经知道了，但办事处还并不清楚。”

另外，被撤并乡镇虽然都设立了社区服务中心，但由于一些部门撤走，受限于行政权限，社区服务中心只能受理一些材料申领、咨询等前道事务。有居民认为，“因为没有相关权力，老百姓真正要办的事，办事处办不了，只能起到问题中转，不能真正解决问题。”

如何化解当前尴尬局面？

宋莲认为，应该视办事处实际情况，进一步明确功能定位。理顺区域中心镇与办事处的管理职能，优化工作机制，强化统筹联动，避免管理重叠、缺位和错位的现象。

徐枫说，当前应提升被撤并乡镇的建设水平，加快规划编制，完善财政体系，“这也是加快实现城乡统筹的重要环节。”在功能定位上，被撤并乡镇可以建成人口规模适度、服务功能匹配的新型综合社区，这样就能形成“现代城市—新市镇—新型综合社区—新农村集聚点”梯度结构。

长期在基层工作的徐华建议，设立巡回办事制度，一些垂直部门可组成相关服务小组，在各被撤并乡镇进行巡回办公，方便社区居民民生事项的办理。另外，对办事处工作人员进行定期测评，进一步强化办事处的服务效能，提高被撤并乡镇自治化水平。

有关人士认为，避免职能缺位要积极培育被撤并乡镇社会团体，降低社团登记的准入门槛，建设社会管理网格化的自治组织，通过创新管理方式，降低行政成本，真正让社区居民成为自我管理的主体。